AÇÕES AFIRMATIVAS NO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO: Tensão entre Reformas Estruturais e Medidas Compensatórias, Autonomia Universitária e Desenvolvimentos Jurisprudenciais Recentes – Por Fernando Santos, Juíz Aposentado do TJPE

O presente artigo examina a evolução e os desafios contemporâneos das ações afirmativas no ensino superior brasileiro, com ênfase na tensão entre medidas compensatórias e reformas estruturais. Analisa-se a Lei 12.711/2012, sua aplicação pelas universidades federais, e desenvolvimentos recentes incluindo novas modalidades de cotas (agricultores familiares, quilombolas) e a controvérsia jurídica envolvendo a Lei 19.722/2026 de Santa Catarina, que tentou proibir cotas raciais. O trabalho examina a dimensão econômica versus racial das desigualdades educacionais, apresenta perspectiva comparada internacional, e discute o papel da autonomia universitária à luz da jurisprudência do STF. Conclui-se que, embora as cotas sejam instrumentos válidos e necessários, devem ser compreendidas como medidas transitórias enquanto o Estado implementa reformas estruturais na educação pública, sob pena de perpetuar dependência de políticas compensatórias sem atacar as causas raiz da exclusão educacional.

Palavras-chave: Ações afirmativas. Cotas raciais. Ensino superior. Autonomia universitária. Desigualdade educacional. Reforma estrutural. Lei 12.711/2012. Supremo Tribunal Federal.

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO
2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS E EVOLUÇÃO NORMATIVA
2.1. Marco Constitucional de 1988
2.2. Evolução Legislativa
2.3. Princípio da Igualdade em suas Dimensões
3. TENSÃO ENTRE REFORMA ESTRUTURAL E MEDIDAS COMPENSATÓRIAS
3.1. O Argumento da Primazia da Reforma Estrutural
3.2. Urgência Temporal versus Transformação Sistêmica
3.3. Modelo Híbrido: Complementaridade necessária
4. DIMENSÃO ECONÔMICA VERSUS DIMENSÃO RACIAL
4.1. Desigualdade Socioeconômica como Fator Central
4.2. Persistência de Desigualdades Raciais Intraclasse
4.3. Interseccionalidade: Raça, Classe e Capital Cultural
5. PERSPECTIVA COMPARADA INTERNACIONAL
5.1. Estados Unidos: Affirmative Action
5.2. Índia: Sistema de Reservations
5.3. Outros Modelos: África do Sul, Malásia, Colômbia
5.4. Especificidades do Modelo Brasileiro
6. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA E NOVAS MODALIDADES DE COTAS
6.1. Fundamento Constitucional (art. 207, CF/88)
6.2. Jurisprudência do STF sobre Autonomia
6.3. Caso UFPE: Cotas para Agricultores Familiares e Quilombolas
6.4. PRONERA e Políticas para Assentados da Reforma Agrária
6.5. Limites da Autonomia: Lei 12.711 como Piso Nacional
7. DESENVOLVIMENTOS JURISPRUDENCIAIS RECENTES
7.1. Lei 19.722/2026 de Santa Catarina
7.2. ADIs no STF: Argumentos e Fundamentos
7.3. Suspensão pelo TJSC
7.4. Implicações para o Federalismo Educacional
8. ANÁLISE CRÍTICA: COTAS COMO MEDIDAS TRANSITÓRIAS
8.1. Legitimidade e Temporariedade
8.2. O Risco de Dependência de Políticas Compensatórias
8.3. Investimento em Educação Pública: A Verdadeira Reforma
8.4. Critérios de Sucesso e Mecanismos de Revisão
9. CONCLUSÃO
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. INTRODUÇÃO

As ações afirmativas no ensino superior brasileiro encontram-se em momento de inflexão crítica. Após mais de uma década de vigência da Lei 12.711/2012 (Lei de Cotas), o país enfrenta debates que transcendem a mera discussão técnico-jurídica sobre constitucionalidade, adentrando questões estruturais sobre o papel do Estado na redução de desigualdades históricas e a tensão entre medidas compensatórias imediatas versus reformas sistêmicas de longo prazo.
O contexto que motiva esta análise expandida é multifacetado. De um lado, dados do INEP demonstram aumento significativo do acesso de estudantes negros e de escolas públicas às universidades federais, passando de 12,7% em 2012 para 39,6% em 2019. De outro, persistem críticas sobre a efetividade das cotas enquanto instrumento isolado, desacompanhadas de investimentos proporcionais na qualidade da educação pública básica.
Desenvolvimentos recentes acrescentam camadas de complexidade ao debate. A Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), amparada na autonomia universitária reconhecida pelo STF, criou cotas específicas para agricultores familiares, assentados da reforma agrária, pescadores artesanais e quilombolas através do PRONERA (Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária), expandindo o escopo das ações afirmativas para além dos critérios tradicionais de raça e renda.
Simultaneamente, a Lei 19.722/2026 de Santa Catarina, que proibiu cotas raciais em universidades estaduais, provocou reação imediata com quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade no STF, reacendendo discussões sobre limites do federalismo educacional, autonomia universitária e a natureza — permanente ou transitória — das políticas afirmativas.
O presente estudo não se furta a questões incômodas: se as cotas raciais são necessárias porque a escola pública é inferior à privada, por que não concentrar esforços em igualar a qualidade do ensino público? Se a desigualdade é primordialmente econômica, cotas sociais não seriam suficientes? As cotas devem ser permanentes ou transitórias? Quem define seu término?
Este artigo busca examinar essas tensões com rigor técnico-jurídico, mas também com honestidade intelectual sobre os limites das respostas que o Direito pode oferecer a problemas essencialmente políticos e sociais. A metodologia empregada combina análise documental e jurisprudencial, revisão bibliográfica especializada, e incorporação de perspectiva comparada internacional.
Estruturalmente, o trabalho divide-se em oito seções principais. Após esta introdução, examina-se os fundamentos constitucionais e a evolução normativa das ações afirmativas. A terceira seção enfrenta a tensão entre reforma estrutural e medidas compensatórias. A quarta analisa a dimensão econômica versus racial das desigualdades. A quinta apresenta perspectiva comparada internacional. A sexta discute autonomia universitária e novas modalidades de cotas. A sétima examina desenvolvimentos jurisprudenciais recentes, com ênfase no caso Santa Catarina. A oitava propõe análise crítica sobre cotas como medidas transitórias.
2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS E EVOLUÇÃO NORMATIVA

2.1. Marco Constitucional de 1988

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu fundamentos sólidos para políticas de inclusão social, consagrando o princípio da igualdade em suas dimensões formal e material. Os artigos 3º, 5º, 206 e 208 formam o arcabouço constitucional que fundamenta as ações afirmativas educacionais.
O art. 3º estabelece como objetivos da República “construir uma sociedade livre, justa e solidária” (inciso I), “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (inciso III), e “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (inciso IV). Trata-se de comando programático que impõe ao Estado brasileiro o dever ativo de promover igualdade material.
No âmbito educacional, o art. 206, inciso I, assegura “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”, dispositivo que ultrapassa a mera igualdade formal de oportunidades, exigindo do Estado providências concretas para equalizar condições de acesso entre grupos sociais em posições desiguais.
O art. 208, inciso V, garante “acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um”. A interpretação deste dispositivo é crucial: a capacidade individual deve ser aferida considerando-se as condições socioeconômicas e culturais que afetam o desenvolvimento acadêmico, ou deve ser medida exclusivamente por desempenho em processos seletivos padronizados? A jurisprudência do STF tem adotado a primeira interpretação.
Finalmente, o art. 207 confere às universidades “autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial”, dispositivo que, como se verá adiante, fundamenta a competência das universidades para criar critérios específicos de ingresso, incluindo modalidades de cotas além daquelas previstas na legislação federal.
2.2. Evolução Legislativa

A evolução legislativa das ações afirmativas no Brasil caracteriza-se por movimento gradual de institucionalização, partindo de iniciativas isoladas de universidades até consolidação em política nacional através da Lei 12.711/2012.
A Lei nº 9.394/1996 (LDB) estabelece no art. 44, II, que o acesso à graduação está condicionado à conclusão do ensino médio e “classificação em processo seletivo”. Esta disposição não veda ações afirmativas, mas exige que sejam implementadas através de processos seletivos que preservem critérios objetivos e transparentes.
A primeira experiência significativa foi implementada pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em 2003, através de legislação estadual. Em 2004, a Universidade de Brasília (UnB) tornou-se a primeira universidade federal a adotar cotas raciais, decisão que posteriormente foi objeto da ADPF 186, julgada constitucional pelo STF em 2012.
A Lei nº 12.711/2012 representou marco na institucionalização das ações afirmativas, estabelecendo sistema de reserva de 50% das vagas em universidades federais e institutos federais, com critérios combinados: (i) escola pública (critério universal); (ii) renda familiar (subcotas para estudantes de baixa renda); (iii) autodeclaração racial (subcotas para pretos, pardos e indígenas dentro do grupo de escola pública).
Outras normas relevantes incluem: Lei nº 10.558/2002 (Programa Diversidade na Universidade), Lei nº 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial), e Lei nº 13.409/2016, que incluiu pessoas com deficiência no sistema de cotas da Lei 12.711/2012.
No plano internacional, o Brasil ratificou diversos tratados que fundamentam ações afirmativas, destacando-se a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1968), a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (1992), e o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1992).
2.3. Princípio da Igualdade em suas Dimensões

A doutrina constitucional reconhece que o princípio da igualdade opera em múltiplas dimensões. Celso Antônio Bandeira de Mello formulou o clássico princípio segundo o qual “a lei deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades”, estabelecendo critérios para diferenciações constitucionalmente válidas.
A igualdade formal, consagrada no art. 5º, caput (“todos são iguais perante a lei”), impede discriminações arbitrárias e exige que a lei seja aplicada uniformemente a todos. Contudo, a Constituição não se limita a esta dimensão.
A igualdade material reconhece que situações fáticas desiguais exigem tratamento diferenciado para alcançar resultados equitativos. Não basta proclamar igualdade abstrata quando grupos sociais partem de posições estruturalmente distintas. O Estado tem o dever constitucional de adotar medidas que reduzam desigualdades concretas.
Robert Alexy, em sua Teoria dos Direitos Fundamentais, desenvolveu o conceito de que a igualdade jurídica exige “tratamento igual de casos iguais e tratamento desigual de casos desiguais”, mas acrescenta que esta diferenciação deve passar pelo teste de proporcionalidade: adequação (meio apto a atingir o fim), necessidade (inexistência de meio menos gravoso), e proporcionalidade em sentido estrito (vantagens superam desvantagens).
Flávia Piovesan identifica dois fundamentos complementares para ações afirmativas: justiça compensatória (reparação de discriminações históricas) e justiça distributiva (redistribuição de oportunidades e recursos). Ambas as dimensões são constitucionalmente legítimas no Brasil.
3. TENSÃO ENTRE REFORMA ESTRUTURAL E MEDIDAS COMPENSATÓRIAS

Esta seção enfrenta uma das questões mais fundamentais e, frequentemente, mais negligenciadas no debate sobre ações afirmativas: se o problema central é a inferioridade da educação pública em relação à privada, por que não concentrar esforços na equalização da qualidade do ensino público ao invés de criar mecanismos compensatórios de acesso ao ensino superior?
3.1. O Argumento da Primazia da Reforma Estrutural

O argumento da primazia da reforma estrutural sustenta que cotas raciais e sociais são, em última análise, remédios para um problema que deveria ser prevenido. Se a escola pública oferecesse ensino de qualidade equivalente ao da escola privada, não haveria necessidade de reservas de vagas, pois estudantes de diferentes origens socioeconômicas competiriam em igualdade de condições.
Esta posição não nega a legitimidade das ações afirmativas, mas questiona sua eficiência sistêmica. Argumenta-se que investimentos massivos que as cotas demandam (tanto em termos financeiros quanto políticos) deveriam ser direcionados à raiz do problema: a qualidade da educação básica e média pública.
Dados sustentam parcialmente esta crítica. Segundo o PISA 2022, estudantes brasileiros de escolas públicas apresentam desempenho significativamente inferior aos de escolas privadas em leitura, matemática e ciências. A diferença não se explica apenas por fatores socioeconômicos dos estudantes, mas também por infraestrutura, formação docente, material didático e gestão escolar.
O Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica), embora represente importante mecanismo de financiamento, tem sido historicamente insuficiente para equalizar condições. Estados e municípios com menor capacidade tributária mantêm escolas com infraestrutura precária, professores mal remunerados e altos índices de evasão.
Críticos das cotas argumentam ainda que, ao facilitar o acesso de estudantes de escolas públicas sem corrigir as deficiências de formação, as universidades podem estar criando novo problema: alto índice de evasão e dificuldade de acompanhamento das disciplinas, gerando frustração e desperdício de recursos.
3.2. Urgência Temporal versus Transformação Sistêmica

O contra-argumento central sustenta que reformas estruturais na educação pública são processos de longo prazo — mínimo de 15 a 30 anos para produzir resultados significativos — e que não é justo exigir que 2 a 3 gerações de jovens negros e pobres aguardem enquanto o Estado implementa reformas que deveria ter feito há décadas.
O princípio da proibição de retrocesso social, reconhecido pelo STF, impede que o Estado reduza proteções a direitos fundamentais já conquistados. Se a educação pública adequada é direito fundamental (arts. 205 e 206, CF/88), sua precariedade atual configura mora constitucional do Estado. As cotas são, nesta leitura, mecanismo de mitigação imediata dos efeitos dessa mora, não sua justificação.
Estudos longitudinais sobre desempenho de cotistas revelam resultado contraintuitivo: após o primeiro ano de adaptação, cotistas frequentemente apresentam desempenho acadêmico similar ou superior ao de não-cotistas, e taxas de evasão comparáveis. Isso sugere que o problema não é falta de capacidade intelectual, mas de oportunidades prévias.
Ademais, ações afirmativas produzem efeitos além do acesso individual. A presença de estudantes negros, indígenas e de baixa renda em universidades prestigiosas quebra barreiras simbólicas, cria modelos de referência para jovens de comunidades periféricas, e diversifica o ambiente acadêmico, enriquecendo debates e produção científica.
Pesquisa da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) demonstrou que estudantes cotistas, após formados, têm maior probabilidade de atuar em comunidades periféricas e regiões carentes, produzindo impacto social multiplicador.
3.3. Modelo Híbrido: Complementaridade Necessária

A falsa dicotomia entre cotas E reforma estrutural deve ser superada. O modelo constitucionalmente adequado é híbrido: cotas como medida transitória enquanto o Estado implementa, com seriedade e recursos adequados, a reforma da educação pública.
Este modelo requer: (i) manutenção das cotas enquanto persistirem desigualdades estruturais de acesso; (ii) investimento progressivo e substancial em educação pública básica e média; (iii) estabelecimento de metas mensuráveis e prazos para equalização; (iv) revisão periódica obrigatória das políticas de cotas, conforme determina o art. 7º da Lei 12.711/2012.
A Lei 12.711/2012 previu revisão após 10 anos. Em 2022, o Congresso Nacional manteve e até expandiu as cotas, o que sugere que as desigualdades estruturais não foram substancialmente reduzidas na década anterior. Isso não invalida as cotas, mas evidencia a insuficiência das reformas estruturais paralelas.
O Novo Ensino Médio (Lei 13.415/2017), embora controverso, representa tentativa de reforma estrutural. Contudo, sua implementação tem enfrentado resistências e dificuldades orçamentárias, demonstrando que mesmo quando há vontade política, a transformação sistêmica é complexa e custosa.
A verdadeira questão não é “cotas OU reforma estrutural”, mas sim: o Estado brasileiro está cumprindo seu dever constitucional de investir massivamente em educação pública enquanto mantém as cotas? A resposta, infelizmente, tende a ser negativa. O Brasil destina aproximadamente 6% do PIB à educação, percentual inferior à média da OCDE (cerca de 6,6%) e insuficiente para transformação qualitativa necessária.
Cotas sem reforma estrutural criam dependência de políticas compensatórias perpetuamente. Reforma estrutural sem cotas abandona gerações inteiras à própria sorte. A solução constitucionalmente adequada é a complementaridade: cotas agora, com cláusula de caducidade vinculada a metas concretas de equalização da educação pública.
4. DIMENSÃO ECONÔMICA VERSUS DIMENSÃO RACIAL

4.1. Desigualdade Socioeconômica como Fator Central

Crítica recorrente às cotas raciais argumenta que o verdadeiro problema é econômico, não racial. Se estudantes negros têm menor acesso às universidades, isso decorreria primariamente de sua sobrerrepresentação entre os pobres, não de discriminação racial per se. Nesta leitura, cotas sociais (baseadas exclusivamente em renda e escola pública) seriam suficientes.
Dados confirmam parcialmente esta análise. Segundo o IBGE (PNAD Contínua 2023), a renda média de trabalhadores negros é aproximadamente 57% da renda de trabalhadores brancos. A taxa de pobreza entre negros é 2,7 vezes maior que entre brancos. Negros representam 56% da população brasileira, mas 75% dos 10% mais pobres.
Esta desigualdade de renda traduz-se em desigualdade educacional por mecanismos bem documentados: (i) estudantes pobres frequentam escolas públicas com infraestrutura inferior; (ii) têm menor acesso a material didático complementar, cursos preparatórios e aulas particulares; (iii) frequentemente precisam trabalhar durante o ensino médio, reduzindo tempo de estudo; (iv) menor acesso a capital cultural (viagens, idiomas, atividades extracurriculares).
Se a Lei 12.711/2012 fosse puramente socioeconômica, reservando vagas apenas para estudantes de escolas públicas de baixa renda, já alcançaria substancial inclusão de negros e pardos, dado que estes são majoritários entre os pobres.
A questão crucial, portanto, é: existe desigualdade racial que persiste mesmo controlando variáveis socioeconômicas? A resposta empírica é afirmativa.
4.2. Persistência de Desigualdades Raciais Intraclasse

Estudos que comparam estudantes negros e brancos de mesma faixa de renda familiar revelam que desigualdades persistem. Pesquisa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) demonstrou que, mesmo entre estudantes de escolas públicas com renda familiar similar, negros têm taxas de ingresso em universidades públicas inferiores às de brancos.
As explicações para este fenômeno incluem: (i) Capital cultural: famílias brancas de classe média, mesmo com renda similar à de famílias negras, têm, em média, mais gerações com ensino superior, mais livros em casa, maior domínio de códigos culturais valorizados nas universidades; (ii) Patrimônio acumulado: famílias brancas tendem a ter mais patrimônio (imóvel próprio, poupança) devido a acumulação intergeracional, mesmo com renda mensal similar; (iii) Redes sociais: conhecem pessoas que podem orientar sobre carreiras, processos seletivos, mercado de trabalho.
Segregação residencial é outro fator. No Brasil, há segregação espacial-racial: mesmo entre pobres, há “pobres mais pobres” concentrados em áreas com piores escolas, mais violência, menos infraestrutura — e essas áreas têm maioria negra. Assim, mesmo dentro do grupo “escola pública”, há desigualdades qualitativas marcadas racialmente.
Experimentos com currículos idênticos, mas nomes que sugerem raça diferente, mostram taxas de chamada diferentes para entrevistas de emprego, sugerindo persistência de discriminação racial mesmo em contextos formais.
Expectativas diferentes de professores afetam desenvolvimento estudantil. Estudos sobre “efeito Pigmalião” demonstram que expectativas docentes — frequentemente influenciadas por estereótipos raciais — impactam efetivamente o desempenho dos estudantes, criando profecia autorrealizável.
4.3. Interseccionalidade: Raça, Classe e Capital Cultural

A teoria da interseccionalidade, desenvolvida por Kimberlé Crenshaw, sustenta que raça, classe, gênero e outros marcadores sociais não operam independentemente, mas se entrecruzam criando formas específicas de opressão e exclusão.
No contexto brasileiro, ser negro E pobre cria vulnerabilidade maior que a simples soma das vulnerabilidades de ser negro ou ser pobre isoladamente. A interação entre racismo estrutural e desigualdade econômica produz barreiras qualitativa e quantitativamente distintas.
Por esta razão, a Lei 12.711/2012 adotou modelo combinado: escola pública (critério universal) + renda (primeiro recorte social) + raça (segundo recorte social). Não se trata de escolher entre cotas sociais OU raciais, mas de reconhecer que ambas as dimensões são relevantes.
Dados da implementação da Lei de Cotas confirmam a relevância deste modelo interseccional. Entre 2012 e 2019, o percentual de ingressantes autodeclarados pretos, pardos e indígenas subiu de 32% para 47,4%. Se houvesse apenas cotas sociais (escola pública + renda), sem subcotas raciais, o aumento seria menor, pois dentro do grupo de escolas públicas de baixa renda, estudantes brancos ainda teriam vantagens relativas por fatores de capital cultural e redes sociais.
A questão não é se a desigualdade é “mais econômica” ou “mais racial”, mas reconhecer que se trata de fenômeno multidimensional que exige respostas igualmente multidimensionais.
8.2. O Risco de Dependência de Políticas Compensatórias

Há risco real de que cotas, originalmente concebidas como medidas excepcionais e transitórias, tornem-se permanentes não porque continuam necessárias, mas porque é politicamente mais fácil mantê-las do que implementar reformas estruturais custosas e complexas.
Políticas compensatórias têm vantagem política sobre reformas estruturais: são relativamente baratas, de implementação rápida, produzem resultados visíveis em curto prazo (estatísticas de inclusão), e criam constituencies políticas que defendem sua manutenção. Reformas estruturais, ao contrário, são caras, demoradas, com resultados apenas em médio/longo prazo, e enfrentam resistências corporativas.
O risco é que cotas se tornem substituto permanente para investimento em educação pública, não complemento temporário. Estado brasileiro continua destinando recursos insuficientes à educação básica (aproximadamente 6% do PIB, inferior à média OCDE), mantém professores mal remunerados, infraestrutura escolar precária, enquanto celebra estatísticas de inclusão universitária via cotas.
A experiência indiana com reservations ilustra este risco. Após 75 anos de cotas, desigualdades estruturais persistem, e tornou-se politicamente impossível questionar o sistema, pois qualquer crítica é imediatamente rotulada como ataque a grupos vulneráveis. Cotas deixaram de ser medida transitória e consolidaram-se como direito permanente, desacompanhadas de investimentos estruturais.
Brasil não deve repetir este erro. Cotas são legítimas e necessárias agora, mas devem vir acompanhadas de cronograma vinculante de investimentos em educação pública, com metas mensuráveis e accountability de gestores públicos.
8.3. Investimento em Educação Pública: A Verdadeira Reforma

Se cotas são consequência da inferioridade da escola pública, sua obsolescência depende da equiparação qualitativa entre ensino público e privado. Isso exige: (i) Infraestrutura adequada: bibliotecas, laboratórios, conectividade digital, espaços esportivos; (ii) Professores valorizados: salários competitivos, formação continuada, condições de trabalho dignas; (iii) Material didático de qualidade: livros, recursos digitais, laboratórios; (iv) Gestão profissionalizada: diretores escolhidos por mérito e competência técnica; (v) Redução de desigualdades intrarrede pública: escolas de periferia não podem ter condições substancialmente piores que escolas de bairros centrais.
Países que alcançaram ensino público de excelência investem mais: Finlândia (aproximadamente 7% do PIB), Coreia do Sul (cerca de 6,5%), Canadá (aproximadamente 6,4%). Brasil, com 6%, está abaixo da média, e mais grave, distribui recursos de forma ineficiente, com alta concentração em educação superior (universidades públicas) em detrimento da básica.
Paradoxalmente, Brasil gasta per capita com estudante universitário público (aproximadamente R$ 40 mil/ano) muito mais que com estudante de ensino médio público (cerca de R$ 6 mil/ano). Priorizar base da pirâmide educacional seria mais efetivo para reduzir desigualdades de longo prazo.
Proposta concreta: vincular manutenção de cotas a Plano Nacional de Equalização da Educação Pública, com: (i) Aumento progressivo do investimento em educação básica para 8% do PIB em 10 anos; (ii) Metas de redução de desigualdade de desempenho entre escolas públicas e privadas no ENEM (reduzir gap de 30% para 10% em 15 anos); (iii) Revisão obrigatória das cotas a cada 5 anos, com eliminação progressiva à medida que metas são atingidas; (iv) Responsabilização de gestores por não cumprimento de metas.
Essa abordagem transforma cotas de política isolada em parte de estratégia integrada de redução de desigualdades educacionais.
8.4. Critérios de Sucesso e Mecanismos de Revisão

Como avaliar se cotas estão cumprindo seu propósito e quando devem ser eliminadas? Necessário estabelecer critérios objetivos e mecanismos institucionais de revisão.
Critérios propostos de sucesso: (1) Acesso proporcional: percentual de estudantes negros/pardos/indígenas em universidades públicas aproxima-se de sua representação na população geral (margem de 5%); (2) Desempenho equiparado: diferenças de desempenho no ENEM entre estudantes de escolas públicas e privadas reduzidas para menos de 10%; (3) Evasão controlada: taxas de evasão de cotistas similares às de não-cotistas (diferença máxima de 5 pontos percentuais); (4) Mobilidade social efetiva: estudantes cotistas formados alcançam renda e inserção profissional comparáveis aos não-cotistas.
Mecanismos de revisão: (i) Comissão independente multipartidária e multirracial para avaliar dados a cada 5 anos; (ii) Audiências públicas com universidades, movimento negro, educadores e sociedade civil; (iii) Estudos de impacto conduzidos por universidades e institutos de pesquisa; (iv) Transparência absoluta: todos os dados e estudos devem ser públicos.
Importante: revisão periódica não significa eliminação automática. Se desigualdades persistirem, cotas devem continuar. Mas se dados demonstrarem que escola pública alcançou qualidade equiparável à privada e que acesso de negros e pobres a universidades tornou-se proporcional mesmo sem cotas, estas devem ser progressivamente eliminadas.
A temporariedade não é prazo fixo, mas condição: enquanto houver exclusão estrutural, cotas são legítimas. Quando exclusão for eliminada, cotas tornam-se desnecessárias e, potencialmente, discriminatórias em sentido inverso.
9. CONCLUSÃO

As ações afirmativas no ensino superior brasileiro constituem política pública legítima e constitucionalmente fundamentada, mas sua análise exige honestidade intelectual sobre limitações e riscos. Este estudo examinou tensões frequentemente negligenciadas no debate polarizado sobre cotas raciais.
Primeira conclusão: a tensão entre reforma estrutural e medidas compensatórias não deve ser resolvida por escolha excludente, mas por complementaridade estratégica. Cotas são instrumentos válidos e necessários enquanto persistirem desigualdades estruturais de acesso. Contudo, devem ser acompanhadas de investimentos massivos em educação pública básica e média, sob pena de perpetuar dependência de políticas compensatórias sem atacar causas raiz da exclusão.
Segunda conclusão: a dimensão racial das desigualdades educacionais não se reduz à dimensão econômica. Dados demonstram que mesmo controlando variáveis socioeconômicas, negros enfrentam barreiras adicionais derivadas de racismo estrutural, segregação residencial, déficits de capital cultural e discriminação sutil mas persistente. Portanto, cotas puramente sociais (baseadas apenas em renda e escola pública) seriam insuficientes. O modelo brasileiro de interseccionalidade (escola pública + renda + raça) é tecnicamente adequado.
Terceira conclusão: o modelo brasileiro não é singularidade internacional, mas variante de políticas afirmativas adotadas por diversos países (EUA, Índia, África do Sul, Malásia, Colômbia). A experiência comparada demonstra que ações afirmativas podem expandir significativamente acesso de grupos excluídos, mas também revelam riscos: perpetuação indefinida, benefício desproporcional de elites dentro de grupos vulneráveis (creamy layer), e substituição de reformas estruturais por compensações superficiais.
Quarta conclusão: a autonomia universitária (art. 207, CF/88) autoriza universidades a criarem modalidades de cotas além daquelas previstas na Lei 12.711/2012, desde que fundamentadas em dados de exclusão específica e observem proporcionalidade. A experiência da UFPE com cotas para agricultores familiares e quilombolas via PRONERA é constitucionalmente legítima, mas exige cautela: multiplicação descontrolada de subcategorias pode fragmentar sistema e gerar disputas por reconhecimento que desviam foco de reformas estruturais.
Quinta conclusão: a Lei 19.722/2026 de Santa Catarina, que proibiu cotas raciais em universidades estaduais, é materialmente inconstitucional. Viola: (i) jurisprudência consolidada do STF sobre constitucionalidade de ações afirmativas raciais; (ii) princípio da vedação ao retrocesso social; (iii) autonomia universitária; (iv) competência legislativa privativa da União para diretrizes educacionais nacionais. O STF deve declarar sua inconstitucionalidade, reafirmando que estados não podem retroceder em direitos fundamentais já reconhecidos nacionalmente.
Sexta e última conclusão: cotas devem ser compreendidas como medidas transitórias, não direitos permanentes. A temporariedade é requisito de constitucionalidade fixado pelo STF. Isso não significa prazo fixo arbitrário, mas submissão a revisão periódica baseada em evidências. Se, em futuro próximo ou distante, investimentos maciços em educação pública produzirem equiparação de qualidade com ensino privado e eliminação de desigualdades raciais de acesso, cotas devem ser progressivamente eliminadas. Enquanto isso não ocorrer, são legítimas e necessárias.
A questão central não é ser “a favor” ou “contra” cotas, mas exigir que Estado brasileiro cumpra duplo dever: manter cotas enquanto necessárias E investir seriamente em reformas estruturais que as tornem obsoletas. Cotas sem investimento em educação pública é demagogia. Oposição a cotas sem proposta concreta de equalização educacional é hipocrisia. A solução constitucionalmente adequada é política integrada: ações afirmativas como urgência do presente, reforma estrutural como compromisso com o futuro.
Este artigo não pretendeu encerrar debate, mas qualificá-lo, apresentando dados, argumentos e contraargumentos com rigor técnico-jurídico. As ações afirmativas no ensino superior brasileiro merecem discussão séria, fundamentada em evidências, honesta sobre limitações, e focada em resultados concretos de redução de desigualdades. É isso que se espera do Direito e do Estado Democrático de Direito.
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Caruaru, Pernambuco
February de 2026