Migração Industrial Brasileira para o Paraguai. A Lei de Maquila (Lei 1.064/97), seus impactos sobre a industrialização brasileira e propostas legislativas – Por Fernando Santos, Juíz Aposentado do TJPE

O presente documento analisa o fenômeno da migração industrial brasileira para o Paraguai, impulsionado sobretudo pelo regime de Maquila instituído pela Lei paraguaia 1.064/97. A transferência de linhas de produção por empresas brasileiras para o país vizinho representa um desafio estrutural para a economia nacional, com impactos diretos sobre o emprego, a arrecadação tributária e o desenvolvimento regional.

O objetivo deste estudo é fornecer subsídios técnicos e argumentativos para a formulação de propostas legislativas que enfrentem as causas desse êxodo industrial, preservando empregos e fortalecendo a competição industrial brasileira. A análise se estrutura em três eixos: (i) o mapeamento setorial da migração; (ii) a compreensão do regime de Maquila e seus atrativos; e (iii) a identificação das vulnerabilidades desse modelo, abrindo espaço para propostas de política pública voltadas à reindustrialização.
Contexto político-econômico: Estima-se que aproximadamente 200 empresas brasileiras já operam no Paraguai sob o regime de Maquila, representando uma parcela significativa do parque industrial maquilador paraguaio. Esse movimento se intensificou na última década, impulsionado pelo chamado “Custo Brasil” – que inclui carga tributária elevada, encargos trabalhistas, custos de energia e complexidade burocrática – frente às condições altamente competitivas oferecidas pelo Paraguai.
2. SETORES INDUSTRIAIS AFETADOS PELA MIGRAÇÃO
Os setores que mais migraram ou transferiram parte da produção brasileira para o Paraguai abrangem, sobretudo, têxtil/vestuário, calçados, autopeças, plásticos e metalurgia, com presença crescente em alimentos, químicos e móveis.
2.1 Mapeamento Setorial
Setor Características e Exemplos Participação Estimada
Têxtil, Confecção e Vestuário Principal setor. Marcas como Lupo, Karsten, Altenburg e redes de moda/fast fashion. Aproveitam mão de obra intensiva e custos reduzidos. ~35% das empresas brasileiras instaladas
Calçados Calçados de segurança e uso industrial (Bracol, Fujiwara) e demais fabricantes. Transferência de linhas completas de produção. Expressiva, em expansão
Autopeças Fornecedoras do setor automotivo com plantas maquiladoras produzindo componentes para Brasil e outros mercados. Significativa
Plásticos e Embalagens Artefatos plásticos, embalagens para indústria e varejo. Beneficiam-se da energia mais barata e do regime de Maquila. Crescente
Metalurgia e Manufaturas Metalmecânico leve: componentes metálicos, estruturas, peças para máquinas e móveis. Segmento em forte crescimento no regime. Em forte crescimento
Alimentos e Frigoríficos Processamento de alimentos e frigoríficos, em escala menor que têxteis e autopeças. Menor, porém present
Outros Segmentos Móveis/madeireiro, químicos, cosméticos/perfumaria, eletrônicos, equipamentos para energia. Aproveitam incentivos e logística integrada. Emergente
Fonte: Compilado a partir de dados do CNIME (Consejo Nacional de Industrias Maquiladoras de Exportación), CEMAP e levantamentos setoriais.
2.2 Impacto no Brasil
A migração industrial para o Paraguai produz efeitos em cadeia sobre a economia brasileira. A transferência de linhas de produção implica fechamento de postos de trabalho formais, redução da arrecadação de ICMS, IPI, PIS/COFINS e contribuições previdenciárias, além do enfraquecimento de cadeias produtivas locais que dependiam dessas indústrias como âncoras econômicas.
No Nordeste, região historicamente dependente dos setores têxtil e calçadista para geração de emprego industrial, o impacto é ainda mais severo. Municípios que construíram políticas de atração industrial ao longo de décadas veem seus investimentos serem superados pela competitividade tributária paraguaia, gerando desemprego estrutural e êxodo populacional.
3. A LEI DE MAQUILA: BENEFÍCIOS E ATRATIVOS
A Lei 1.064/97 do Paraguai instituiu o regime de Maquila de Exportação, criando um dos ambientes tributários e regulatórios mais competitivos da América Latina para atividades industriais de exportação. Os benefícios são de três naturezas: fiscais, operacionais e estruturais.
3.1 Benefícios Fiscais
Benefício Fiscal Descrição
Imposto único de 1% Substitui praticamente todos os tributos sobre a atividade, incidindo sobre o valor agregado nacional ou o valor da nota/fatura de exportação, o que for maior.
Isenção de IVA Não se paga IVA sobre o processo produtivo. Créditos fiscais do IVA pago em compras de bens e serviços são recuperáveis e negociáveis.
Suspensão de tributos de importação Matérias-primas, insumos e bens de capital entram sob admissão temporária, com suspensão integral de impostos e taxas de importação.
Isenção de tributos locais Maquiladoras puras gozam de isenção de impostos departamentais, municipais, taxas alfandegárias, portuárias e aeroportuárias.
Remessa de lucros isenta Remessas ao exterior vinculadas ao regime gozam de isenção de retenções na fonte e impostos específicos na origem.
3.2 Benefícios Operacionais e Regulatórios
Liberação aduaneira rápida: Cargas importadas para maquila são desembaraçadas em horas (não em dias), reduzindo custo financeiro e de estoque de forma significativa.
Abrangência setorial: O regime permite praticamente qualquer atividade industrial e, após reformas recentes, também serviços de valor agregado (logística, TI, BPO etc.).
Flexibilidade geográfica: Empresas maquiladoras podem se instalar em qualquer parte do Paraguai, sem restrição a zonas específicas.
Mercado interno limitado: A lei já admite que parte da produção seja destinada ao mercado paraguaio, embora com benefícios reduzidos nessa parcela.
3.3 Atrativos Estruturais Indiretos
Fator Brasil Paraguai (Maquila)
Mão de obra e encargos Encargos trabalhistas elevados (acima de 70% sobre a folha em muitos setores) Encargos 30–35% menores; legislação trabalhista mais simples
Energia elétrica Tarifa industrial entre as mais altas da região 50–70% mais barata que no Brasil
Tributação geral Carga tributária total acima de 33% do PIB; sistema complexo Modelo “triplo 10” (10% IRPJ, 10% IRPF, 10% IVA); maquila paga apenas 1%
Estabilidade macro Inflação e juros historicamente voláteis Inflação historicamente baixa; ambiente macroeconômico estável
4. DESVANTAGENS, CONTRAPARTIDAS E RISCOS DA MAQUILA
Embora a Lei de Maquila ofereça benefícios expressivos, o regime impõe obrigações relevantes e apresenta vulnerabilidades estruturais que devem ser consideradas na análise de políticas públicas.
4.1 Contrapartidas Jurídicas Obrigatórias
Contrato com matriz estrangeira: A operação só existe com contrato formal entre empresa no Paraguai (maquiladora) e empresa no exterior (controladora), aprovado pelo CNIME – limitando o modelo a negócios com vínculo transfronteiriço.
Geração de empregos locais: Projetos precisam comprovar criação de empregos diretos com mão de obra paraguaia e incluir programas de capacitação, como obrigação permanente.
Licenciamento ambiental: Estudo de impacto ambiental é requisito legal, com multas, suspensão e até cancelamento da autorização em caso de descumprimento.
4.2 Limitações de Mercado
Foco em exportação: Vendas ao mercado interno são limitadas (em geral até 10% do volume exportado no ano anterior), com perda dos incentivos na parcela doméstica.
Controle rigoroso de insumos: A quantidade de matéria-prima importada deve corresponder à quantidade exportada após transformação; desvios geram sanções e cobrança integral de impostos.
Restrição anticoncorrencial: A lei restringe os benefícios quando a empresa atua de forma ampla no mercado doméstico paraguaio, evitando dumping fiscal contra indústrias locais.
4.3 Riscos Estruturais
Risco Descrição e Implicações
Fiscalização intensa CNIME e aduana realizam controle detalhado de estoques, fluxo de insumos e produtos. Exige estrutura robusta de compliance; erros podem anular o ganho tributário.
Instabilidade regulatória Risco político de mudanças em alíquotas, regras de origem ou exigências de conteúdo local, afetando projetos de longo prazo.
Risco de imagem Críticas de precarização salarial e pouca agregação de valor local podem gerar pressões por aumento de exigências trabalhistas e ambientais.
Infraestrutura limitada Carências em aeroportos, rodovias e logística interna podem elevar custos de transporte e tempo de escoamento.
Mercado interno reduzido Modelo depende fortemente de exportar para Brasil, Argentina e outros destinos; choques nesses mercados atingem a viabilidade da planta.
Gestão transfronteiriça Operação exige gestão jurídica, contábil e logística à distância, com custos adicionais e governança mais sofisticada.
5. QUADRO SINTÉTICO: PRÓS E CONTRAS DA LEI DE MAQUILA
VANTAGENS (para a empresa) DESVANTAGENS E RISCOS
Imposto único de 1% sobre valor agregado Obrigatoriedade de contrato com matriz estrangeira aprovado pelo CNIME
Isenção de IVA com créditos recuperáveis Vendas ao mercado interno limitadas a ~10%, com tributação normal
Suspensão total de tributos de importação Controle rigoroso de insumos x produtos exportados
Isenção de tributos locais, portuários e aeroportuários Fiscalização intensa; erros anulam ganho tributário
Remessa de lucros isenta de retenções Risco de instabilidade política/regulatória
Liberação aduaneira rápida (horas) Infraestrutura paraguaia ainda limitada
Energia 50–70% mais barata Dependência de mercados vizinhos (Brasil, Argentina)
Encargos trabalhistas 30–35% menores Custos de gestão transfronteiriça
Flexibilidade geográfica e setorial Risco reputacional (precarização, baixa agregação de valor)
6. PROPOSTAS LEGISLATIVAS PARA ENFRENTAMENTO
A análise do fenômeno da migração industrial para o Paraguai revela que o enfrentamento exige ações em múltiplas frentes. As propostas a seguir visam tornar a produção no Brasil mais competitiva, sem recorrer a medidas protecionistas que possam prejudicar relações comerciais bilaterais.
6.1 Redução do Custo Brasil para Setores Intensivos em Mão de Obra
Propor regime tributário diferenciado para setores industriais intensivos em mão de obra (têxtil, calçados, confecções) localizados em regiões de menor desenvolvimento econômico, com redução progressiva de contribuições sobre a folha de pagamento e simplificação de obrigações acessórias.
6.2 Política Energética Industrial
Propor tarifas de energia elétrica competitivas para o setor industrial, particularmente em regiões com capacidade de geração ociosa, eliminando subsídios cruzados que oneram a indústria e equiparando, na medida do possível, as condições energéticas disponíveis nos países vizinhos.
6.3 Simplificação Tributária e Desoneração Exportadora
Aprofundar a reforma tributária em curso, assegurando que a indústria exportadora brasileira tenha condições efetivas de competir internacionalmente, com desoneração completa da cadeia exportadora e ressarcimento ágil de créditos tributários acumulados.
6.4 Fortalecimento das Cadeias Produtivas Regionais
Criar programa federal de fortalecimento de arranjos produtivos locais (APLs) nos setores mais afetados pela migração, com linhas de crédito específicas, assistência técnica e incentivos à inovação e à qualificação da mão de obra, priorizando o Nordeste e regiões interioranas.
6.5 Diplomação Econômica e Harmonia Tributária Regional
Propor, no âmbito do Mercosul, negociações para harmonização de incentivos fiscais industriais, evitando a competição tributária predatória entre países membros e promovendo integração produtiva com distribuição equitativa dos benefícios econômicos.
6.6 Monitoramento e Transparência
Instituir observatório permanente da migração industrial, vinculado ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC), com publicação periódica de relatórios sobre transferências de plantas produtivas para o exterior, seus impactos sobre emprego e arrecadação, e avaliação de eficácia das políticas de retenção industrial.
7. CONCLUSÃO
A migração industrial brasileira para o Paraguai não é um fenômeno conjuntural, mas estrutural. Resulta de um desequilíbrio competitivo que o Brasil precisa enfrentar com políticas públicas concretas, integradas e de longo prazo. Não se trata de culpabilizar empresários que buscam condições mais competitivas para manter suas operações, mas de construir um ambiente de negócios que torne a permanência no Brasil uma escolha racional e vantajosa.
A Lei de Maquila paraguaia, ao oferecer tributação mínima, energia barata e simplificação regulatória, expõe as fragilidades do chamado “Custo Brasil” e desafia o legislador brasileiro a promover reformas estruturais que vão além de medidas pontuais de incentivo fiscal. O enfrentamento eficaz exige ação coordenada em tributação, energia, qualificação profissional, infraestrutura e diplomação econômica regional.
As propostas legislativas apresentadas neste documento buscam equilibrar competitividade econômica com proteção social, preservando empregos e fortalecendo cadeias produtivas, especialmente no Nordeste e em regiões interioranas onde o impacto da desindustrialização é mais severo. Trata-se, em última análise, de um compromisso com o desenvolvimento nacional inclusivo e sustentável.

Por José Fernando Santos de Souza, Juiz de Direito Aposentado – TJPE | OAB/PE 68.040 e Pré-candidato a Deputado Federal por Pernambuco.    
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