O presente artigo analisa a constitucionalidade da Emenda Constitucional 103\/2019 no que concerne \u00e0 supress\u00e3o da periculosidade como fundamento para aposentadoria especial dos vigilantes, examinando o Tema 1.209 da repercuss\u00e3o geral do Supremo Tribunal Federal. Investiga-se se a omiss\u00e3o da EC 103\/2019 em proteger expressamente per\u00edodos trabalhados anteriormente \u00e0 reforma viola cl\u00e1usulas p\u00e9treas, especificamente o direito adquirido (art. 60, \u00a7 4\u00ba, IV, CF). A partir da distin\u00e7\u00e3o entre direito adquirido concreto e expectativa de direito, e da aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio tempus regit actum, prop\u00f5e-se que per\u00edodos laborados at\u00e9 13\/11\/2019 devem ser reconhecidos como especiais, independentemente da posterior altera\u00e7\u00e3o constitucional. Apresentam-se, ao final, as vias processuais dispon\u00edveis \u00e0s entidades representativas da categoria para tutela dos direitos dos vigilantes.
Palavras-chave: Aposentadoria especial. Vigilantes. Tema 1.209 STF. Emenda Constitucional 103\/2019. Direito adquirido. Cl\u00e1usulas p\u00e9treas. Periculosidade. Controle de constitucionalidade.
1. INTRODU\u00c7\u00c3O
A aposentadoria especial dos vigilantes configura uma das mais complexas controv\u00e9rsias do direito previdenci\u00e1rio contempor\u00e2neo, situada na interse\u00e7\u00e3o entre direito constitucional, previdenci\u00e1rio e intertemporal. O Supremo Tribunal Federal, ao reconhecer a repercuss\u00e3o geral do Tema 1.209 (RE 1.368.225\/RS), assumiu a responsabilidade de definir, em car\u00e1ter vinculante, se a atividade de vigil\u00e2ncia, fundada na exposi\u00e7\u00e3o permanente ao risco \u00e0 integridade f\u00edsica, pode ser reconhecida como especial para fins de aposentadoria diferenciada no Regime Geral de Previd\u00eancia Social (RGPS).
A quest\u00e3o transcende o mero debate sobre enquadramento profissional. Trata-se, em ess\u00eancia, de determinar se o poder constituinte derivado reformador, ao promulgar a EC 103\/2019, poderia \u2013 por omiss\u00e3o legislativa \u2013 desconstituir situa\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas consolidadas sob o regime constitucional anterior, violando o n\u00facleo essencial do direito adquirido, protegido como cl\u00e1usula p\u00e9trea pelo art. 60, \u00a7 4\u00ba, IV, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.
O presente estudo examina a evolu\u00e7\u00e3o normativa da mat\u00e9ria, a dogm\u00e1tica do direito intertemporal previdenci\u00e1rio, os limites materiais ao poder de reforma constitucional e as estrat\u00e9gias processuais dispon\u00edveis \u00e0s entidades representativas dos vigilantes para tutela efetiva de seus direitos fundamentais.
2. O TEMA 1.209 DO STF: DELIMITA\u00c7\u00c3O DA CONTROV\u00c9RSIA
2.1. Origem e objeto do tema
O Tema 1.209 originou-se de recurso extraordin\u00e1rio interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) contra ac\u00f3rd\u00e3o do Superior Tribunal de Justi\u00e7a que, no julgamento do Tema 1.031 dos recursos repetitivos, reconheceu a possibilidade de aposentadoria especial aos vigilantes, armados ou n\u00e3o, com base na periculosidade da atividade.
Em 15 de abril de 2022, o ent\u00e3o Presidente do STF, Ministro Luiz Fux, reconheceu a exist\u00eancia de repercuss\u00e3o geral da mat\u00e9ria e determinou a suspens\u00e3o nacional de todos os processos que versem sobre o tema, nos termos do art. 1.037, II, do C\u00f3digo de Processo Civil.
A descri\u00e7\u00e3o oficial do tema \u00e9: “Recurso extraordin\u00e1rio em que se discute, \u00e0 luz dos artigos 201, \u00a7 1\u00ba, e 202, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, a possibilidade de concess\u00e3o de aposentadoria especial, pelo Regime Geral de Previd\u00eancia Social (RGPS), ao vigilante que comprove exposi\u00e7\u00e3o a atividade nociva com risco \u00e0 integridade f\u00edsica do segurado, considerando-se o disposto no artigo 201, \u00a7 1\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal e as altera\u00e7\u00f5es promovidas pela Emenda Constitucional 103\/2019”.
2.2. Julgamento em curso e placar atual
O julgamento foi iniciado em 6 de fevereiro de 2026, em plen\u00e1rio virtual, com previs\u00e3o de encerramento em 13 de fevereiro de 2026. At\u00e9 o momento da elabora\u00e7\u00e3o deste artigo, o placar encontra-se em:
Favor\u00e1veis aos vigilantes: Ministros Nunes Marques (relator) e Fl\u00e1vio Dino
Contr\u00e1rios aos vigilantes: Ministros Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin
Ainda faltam 7 (sete) ministros para votar, sendo necess\u00e1rios 6 (seis) votos para formar maioria no STF.
2.3. Argumentos em disputa
Tese do INSS: \u00c0 luz do artigo 201, \u00a7 1\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, apenas a nocividade por exposi\u00e7\u00e3o permanente a agentes f\u00edsicos, qu\u00edmicos ou biol\u00f3gicos deve ensejar aposentadoria especial no RGPS, n\u00e3o se confundindo com atividades perigosas sem exposi\u00e7\u00e3o a tais agentes. A concess\u00e3o do benef\u00edcio apenas em raz\u00e3o do risco demandaria edi\u00e7\u00e3o de lei complementar, nos termos do art. 201, \u00a7 1\u00ba, II, da CF (reda\u00e7\u00e3o EC 103\/2019). O impacto estimado seria superior a R$ 154 bilh\u00f5es em 35 anos.
Tese dos vigilantes: A atividade de vigil\u00e2ncia caracteriza-se pela exposi\u00e7\u00e3o permanente ao risco \u00e0 integridade f\u00edsica e \u00e0 sa\u00fade mental, configurando condi\u00e7\u00e3o especial de trabalho nos termos da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. O risco inerente \u00e0 fun\u00e7\u00e3o \u2013 possibilidade constante de agress\u00f5es, confrontos armados e viol\u00eancia \u2013 constitui forma pr\u00f3pria de nocividade, n\u00e3o elimin\u00e1vel por equipamentos de prote\u00e7\u00e3o individual, justificando tratamento diferenciado no regime previdenci\u00e1rio.
2.4. Quest\u00e3o al\u00e9m dos vigilantes
Embora o caso paradigma envolva especificamente vigilantes, o Ministro Luiz Fux, ao reconhecer a repercuss\u00e3o geral, destacou que “a interpreta\u00e7\u00e3o do artigo 201, \u00a7 1\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, realizada pelo Superior Tribunal de Justi\u00e7a, pode ser aplicada para toda e qualquer atividade considerada ordinariamente como de risco, n\u00e3o apenas \u00e0 de vigilantes”.
H\u00e1 sinaliza\u00e7\u00e3o clara de que o STF pode aproveitar o julgamento para definir, em termos constitucionais, se qualquer atividade periculosa pode ser reconhecida como especial para fins de aposentadoria, afetando eletricit\u00e1rios, trabalhadores expostos a inflam\u00e1veis, explosivos e outros agentes de risco.
3. EVOLU\u00c7\u00c3O CONSTITUCIONAL E LEGAL DA APOSENTADORIA ESPECIAL
3.1. O regime anterior \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o de 1988
A aposentadoria especial surgiu no ordenamento brasileiro em 1960, tendo inicialmente conceitua\u00e7\u00e3o que englobava os conceitos trabalhistas de insalubridade, periculosidade e penosidade. Permitia-se, em s\u00edntese, duas hip\u00f3teses de concess\u00e3o: pela categoria profissional e pela submiss\u00e3o a agentes nocivos.
Assim, o enquadramento de uma atividade como especial dava-se conforme a categoria profissional a que pertencia o segurado \u2013 quando a lei presumia, de forma absoluta, a sujei\u00e7\u00e3o a condi\u00e7\u00f5es insalubres, penosas ou perigosas \u2013 ou o car\u00e1ter especial do trabalho decorria da efetiva exposi\u00e7\u00e3o aos agentes nocivos arrolados na legisla\u00e7\u00e3o, independentemente da atividade ou profiss\u00e3o exercida.
3.2. Constitucionaliza\u00e7\u00e3o do direito (CF\/88)
Com a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, a aposentadoria especial ganhou status constitucional, primeiro na reda\u00e7\u00e3o original do art. 202, inc. II, e posteriormente, com a EC 20\/98, no \u00a7 1\u00ba do art. 201, onde permanece at\u00e9 hoje.
A reda\u00e7\u00e3o da EC 47\/2005 estabelecia: “\u00a7 1\u00ba \u00c9 vedada a ado\u00e7\u00e3o de requisitos e crit\u00e9rios diferenciados para a concess\u00e3o de aposentadoria aos benefici\u00e1rios do regime geral de previd\u00eancia social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condi\u00e7\u00f5es especiais que prejudiquem a sa\u00fade ou a integridade f\u00edsica, e quando se tratar de segurados portadores de defici\u00eancia, nos termos definidos em lei complementar” (grifamos).
A men\u00e7\u00e3o expressa a “integridade f\u00edsica” contemplava inequivocamente a periculosidade como fundamento constitucional para aposentadoria especial.
3.3. As altera\u00e7\u00f5es infralegais: Decretos 2.172\/97 e 3.048\/99
A Lei 9.032\/95 (vigente a partir de 28\/04\/1995) aboliu a possibilidade de enquadramento por categoria profissional, estabelecendo que o reconhecimento da especialidade dependeria da comprova\u00e7\u00e3o da efetiva exposi\u00e7\u00e3o a agentes nocivos.
O Decreto 2.172\/97 e, posteriormente, o Decreto 3.048\/99 suprimiram os agentes perigosos dos anexos regulamentares, mantendo apenas agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos e biol\u00f3gicos. Esta altera\u00e7\u00e3o infraconstitucional gerou extensa controv\u00e9rsia jurisprudencial sobre a possibilidade de reconhecimento da atividade especial pela periculosidade ap\u00f3s 1997.
3.4. A Emenda Constitucional 103\/2019: a supress\u00e3o constitucional
A EC 103\/2019 promoveu profunda reforma no sistema previdenci\u00e1rio brasileiro. No que concerne \u00e0 aposentadoria especial, o novo texto do art. 201, \u00a7 1\u00ba, II, da CF estabeleceu:
“\u00a7 1\u00ba \u00c9 vedada a ado\u00e7\u00e3o de requisitos ou crit\u00e9rios diferenciados para concess\u00e3o de benef\u00edcios, ressalvada, nos termos de lei complementar, a possibilidade de previs\u00e3o de idade e tempo de contribui\u00e7\u00e3o distintos da regra geral para concess\u00e3o de aposentadoria exclusivamente em favor dos segurados:
II \u2013 cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposi\u00e7\u00e3o a agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos e biol\u00f3gicos prejudiciais \u00e0 sa\u00fade, ou associa\u00e7\u00e3o desses agentes, vedada a caracteriza\u00e7\u00e3o por categoria profissional ou ocupa\u00e7\u00e3o” (grifamos).
Nota-se a supress\u00e3o deliberada do termo “integridade f\u00edsica” que constava da reda\u00e7\u00e3o anterior. A EC passou a prever apenas agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos e biol\u00f3gicos prejudiciais \u00e0 sa\u00fade, silenciando quanto \u00e0 periculosidade.
3.5. Interpreta\u00e7\u00f5es poss\u00edveis da supress\u00e3o
A doutrina diverge sobre o alcance da altera\u00e7\u00e3o:
Interpreta\u00e7\u00e3o restritiva: A supress\u00e3o do termo “integridade f\u00edsica” e a especifica\u00e7\u00e3o de apenas agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos e biol\u00f3gicos demonstram vontade inequ\u00edvoca do constituinte derivado de excluir a periculosidade como fundamento para aposentadoria especial.
Interpreta\u00e7\u00e3o extensiva: O risco \u00e0 integridade f\u00edsica pode ser subsumido aos “agentes f\u00edsicos”, na medida em que a viol\u00eancia, o porte de arma e a exposi\u00e7\u00e3o a situa\u00e7\u00f5es de confronto constituem agentes f\u00edsicos nocivos.
Interpreta\u00e7\u00e3o moderada: A EC vedou o reconhecimento prospectivo (para o futuro), mas n\u00e3o pode retroagir para desconstituir situa\u00e7\u00f5es consolidadas sob o regime anterior, sob pena de viola\u00e7\u00e3o a cl\u00e1usula p\u00e9trea.
4. DIREITO ADQUIRIDO VS. TEMPUS REGIT ACTUM: DISTIN\u00c7\u00d5ES FUNDAMENTAIS
4.1. Direito adquirido \u00e0 aposentadoria
Segundo a jurisprud\u00eancia consolidada do Supremo Tribunal Federal, s\u00f3 h\u00e1 direito adquirido quando o titular preenche todas as exig\u00eancias previstas no ordenamento jur\u00eddico vigente, de modo a habilit\u00e1-lo ao exerc\u00edcio do direito.
A S\u00famula 359 do STF estabelece: “Ressalvados os direitos adquiridos, s\u00e3o aplic\u00e1veis ao tempo de servi\u00e7o prestado sob a \u00e9gide de regime anterior as normas posteriores que alterem a contagem rec\u00edproca de tempo de servi\u00e7o, desde que em vigor ao tempo do jubilamento”.
Aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica: Vigilante que completou 25 anos de atividade especial comprovada at\u00e9 13\/11\/2019 possui direito adquirido \u00e0 aposentadoria especial nas regras anteriores \u00e0 reforma (sem idade m\u00ednima). Este direito incorporou-se ao seu patrim\u00f4nio jur\u00eddico e n\u00e3o pode ser suprimido por altera\u00e7\u00e3o legislativa posterior.
4.2. Tempus regit actum: reconhecimento de per\u00edodos
Diversamente do direito adquirido \u00e0 aposentadoria, o princ\u00edpio do tempus regit actum estabelece que o tempo de servi\u00e7o \u00e9 regido pela lei vigente na \u00e9poca da presta\u00e7\u00e3o do trabalho.
Se, naquele per\u00edodo, era poss\u00edvel reconhecer a especialidade e converter para comum, a mudan\u00e7a legislativa posterior n\u00e3o retira essa caracter\u00edstica. O per\u00edodo trabalhado integra o patrim\u00f4nio jur\u00eddico do segurado como direito adquirido ao reconhecimento, ainda que a aposentadoria n\u00e3o tenha sido requerida.
Distin\u00e7\u00e3o crucial: O trabalhador pode n\u00e3o ter direito adquirido \u00e0 aposentadoria (se n\u00e3o completou todos os requisitos), mas tem direito adquirido ao reconhecimento da natureza especial dos per\u00edodos trabalhados sob legisla\u00e7\u00e3o que assim os qualificava.
4.3. A quest\u00e3o dos per\u00edodos “h\u00edbridos”
Vigilante que trabalhou parte do per\u00edodo antes e parte depois da EC 103\/2019 encontra-se em situa\u00e7\u00e3o que exige segmenta\u00e7\u00e3o temporal:
Per\u00edodos at\u00e9 13\/11\/2019: Devem ser reconhecidos como especiais pela legisla\u00e7\u00e3o vigente \u00e0 \u00e9poca (tempus regit actum) \u2013 a CF previa expressamente “integridade f\u00edsica”
Per\u00edodos ap\u00f3s 13\/11\/2019: Aus\u00eancia de fundamento constitucional expresso para reconhecimento apenas por periculosidade, salvo edi\u00e7\u00e3o de lei complementar regulamentadora
4.4. EC 103\/2019 e a prote\u00e7\u00e3o de per\u00edodos pret\u00e9ritos
A EC 103\/2019 tratou expressamente da convers\u00e3o de tempo especial em comum:
Art. 25, \u00a7 2\u00ba: “At\u00e9 a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, na concess\u00e3o de aposentadoria no \u00e2mbito do Regime Geral de Previd\u00eancia Social ser\u00e1 poss\u00edvel a convers\u00e3o de tempo especial em tempo comum, conforme legisla\u00e7\u00e3o vigente, n\u00e3o sendo essa convers\u00e3o aplic\u00e1vel ao tempo trabalhado ap\u00f3s a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional”.
Problema: A EC foi silente quanto ao reconhecimento da periculosidade como fundamento para aposentadoria especial em per\u00edodos pret\u00e9ritos. N\u00e3o disse “fica vedado o reconhecimento de per\u00edodos anteriores”, mas tamb\u00e9m n\u00e3o disse “ficam ressalvados os per\u00edodos anteriores”.
Esta omiss\u00e3o legislativa \u00e9 o cerne da controv\u00e9rsia constitucional.
5. LIMITES MATERIAIS AO PODER DE REFORMA: CL\u00c1USULAS P\u00c9TREAS
5.1. Prote\u00e7\u00e3o constitucional do direito adquirido
O art. 5\u00ba, XXXVI, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal estabelece: “a lei n\u00e3o prejudicar\u00e1 o direito adquirido, o ato jur\u00eddico perfeito e a coisa julgada”.
Esta prote\u00e7\u00e3o foi elevada \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de cl\u00e1usula p\u00e9trea pela primeira vez na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, nos termos do art. 60, \u00a7 4\u00ba, IV: “N\u00e3o ser\u00e1 objeto de delibera\u00e7\u00e3o a proposta de emenda tendente a abolir: (…) IV \u2013 os direitos e garantias individuais”.
5.2. Emenda constitucional pode violar direito adquirido?
A doutrina apresenta posi\u00e7\u00f5es antag\u00f4nicas:
Tese restritiva (Sarmento, Modesto): O termo “lei” do art. 5\u00ba, XXXVI, n\u00e3o compreende emendas constitucionais. O constituinte derivado n\u00e3o pode suprimir a garantia dos direitos adquiridos (plano abstrato), mas pode desconstituir direitos adquiridos espec\u00edficos (plano f\u00e1tico).
Tese ampliativa (Faria, parcela da doutrina): O direito adquirido, configurando garantia individual e, por consequ\u00eancia, cl\u00e1usula p\u00e9trea, pode ser alegado em face de norma constitucional originada de emenda, compreendendo limita\u00e7\u00e3o material imposta tamb\u00e9m ao poder reformador.
5.3. Jurisprud\u00eancia do STF: prote\u00e7\u00e3o do n\u00facleo essencial
O Supremo Tribunal Federal tem jurisprud\u00eancia firme no sentido de que emendas constitucionais devem respeitar o n\u00facleo essencial dos direitos fundamentais protegidos como cl\u00e1usulas p\u00e9treas.
No julgamento das ADIs 2.356 e 2.362, o STF assentou: “As normas produzidas pelo poder reformador t\u00eam sua validez e efic\u00e1cia condicionadas \u00e0 legitima\u00e7\u00e3o que recebam da ordem constitucional. Da\u00ed a necess\u00e1ria obedi\u00eancia das emendas constitucionais \u00e0s chamadas cl\u00e1usulas p\u00e9treas” (rel. p\/ o ac. Min. Ayres Britto, j. 25.11.2010).
O Ministro Cezar Peluso, naquele julgamento, asseverou que “os direitos adquiridos desde o in\u00edcio da vig\u00eancia da Constitui\u00e7\u00e3o at\u00e9 a data da EC 41\/2003 n\u00e3o poderiam ser alcan\u00e7ados por uma norma constitucional superveniente, editada pelo constituinte derivado”.
5.4. Precedente: ADI sobre precat\u00f3rios
No mesmo julgamento (ADI 2.356), o STF declarou que “o art. 78 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias, acrescentado pelo art. 2\u00ba da Emenda Constitucional n\u00ba 30\/2000, ao admitir a liquida\u00e7\u00e3o ‘em presta\u00e7\u00f5es anuais, iguais e sucessivas, no prazo m\u00e1ximo de dez anos’ dos ‘precat\u00f3rios pendentes na data de promulga\u00e7\u00e3o’ da emenda, violou o direito adquirido do benefici\u00e1rio do precat\u00f3rio”.
Este precedente demonstra que mesmo emenda constitucional pode ser declarada inconstitucional quando atinge direitos j\u00e1 incorporados ao patrim\u00f4nio jur\u00eddico dos indiv\u00edduos.
5.5. Aplica\u00e7\u00e3o ao caso dos vigilantes
A quest\u00e3o que se coloca \u00e9: a omiss\u00e3o da EC 103\/2019 em proteger expressamente per\u00edodos trabalhados at\u00e9 sua promulga\u00e7\u00e3o configura viola\u00e7\u00e3o ao n\u00facleo essencial do direito adquirido?
Argumentos favor\u00e1veis \u00e0 inconstitucionalidade:
Retroatividade vedada: Desconstituir per\u00edodos j\u00e1 trabalhados sob legisla\u00e7\u00e3o que previa “integridade f\u00edsica” viola o princ\u00edpio da seguran\u00e7a jur\u00eddica, al\u00e7ado a garantia supralegal pelas declara\u00e7\u00f5es de direitos humanos
Prote\u00e7\u00e3o impl\u00edcita: Se a EC protegeu expressamente a convers\u00e3o de tempo at\u00e9 13\/11\/2019 (art. 25, \u00a7 2\u00ba), seria incoerente n\u00e3o proteger o pr\u00f3prio reconhecimento da atividade especial at\u00e9 essa data
N\u00facleo essencial: Permitir que EC retroaja para anular situa\u00e7\u00f5es consolidadas atinge o n\u00facleo essencial do direito adquirido, n\u00e3o apenas sua regulamenta\u00e7\u00e3o
Precedente STF: Na ADI sobre precat\u00f3rios, o STF protegeu direitos constitu\u00eddos antes da EC, mesmo sem prote\u00e7\u00e3o expressa
6. A NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR
6.1. Exig\u00eancia constitucional
O art. 201, \u00a7 1\u00ba, da CF (reda\u00e7\u00e3o EC 103\/2019) estabelece que a possibilidade de previs\u00e3o de idade e tempo de contribui\u00e7\u00e3o distintos para aposentadoria especial ser\u00e1 regulamentada “nos termos de lei complementar”.
6.2. Interpreta\u00e7\u00e3o do INSS
O INSS sustenta que, ap\u00f3s a EC 103\/2019, a concess\u00e3o de aposentadoria especial com base apenas em periculosidade (sem exposi\u00e7\u00e3o a agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos ou biol\u00f3gicos) demandaria edi\u00e7\u00e3o de lei complementar espec\u00edfica.
Esta interpreta\u00e7\u00e3o fundamenta-se na supress\u00e3o do termo “integridade f\u00edsica” do texto constitucional e na aus\u00eancia de previs\u00e3o expressa da periculosidade entre os agentes ensejadores do benef\u00edcio.
6.3. Contraposi\u00e7\u00e3o: aplicabilidade imediata vs. efic\u00e1cia limitada
A doutrina distingue:
Normas de efic\u00e1cia plena: Produzem todos os seus efeitos desde a promulga\u00e7\u00e3o, independentemente de regulamenta\u00e7\u00e3o
Normas de efic\u00e1cia limitada: Dependem de regulamenta\u00e7\u00e3o para produzirem efeitos
O art. 201, \u00a7 1\u00ba, II, seria norma de efic\u00e1cia plena quanto aos agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos e biol\u00f3gicos (j\u00e1 regulamentados pela legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional vigente), mas de efic\u00e1cia limitada quanto a novos crit\u00e9rios diferenciados.
6.4. Conclus\u00e3o sobre per\u00edodos futuros
Para per\u00edodos posteriores a 13\/11\/2019, h\u00e1 forte argumento de que a aus\u00eancia de lei complementar regulamentadora impede o reconhecimento de atividade especial apenas por periculosidade pura, sem exposi\u00e7\u00e3o a agentes qu\u00edmicos, f\u00edsicos ou biol\u00f3gicos nocivos \u00e0 sa\u00fade.
Contudo, esta exig\u00eancia n\u00e3o pode retroagir para desconstituir per\u00edodos trabalhados quando havia previs\u00e3o constitucional expressa e legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional vigente.
7. OMISS\u00c3O LEGISLATIVA E RETROATIVIDADE
7.1. Diferen\u00e7a entre omiss\u00e3o e revoga\u00e7\u00e3o expressa
H\u00e1 distin\u00e7\u00e3o fundamental entre:
Omiss\u00e3o legislativa: EC silenciou sobre per\u00edodos pret\u00e9ritos
Revoga\u00e7\u00e3o expressa e retroativa: EC dizendo “per\u00edodos anteriores n\u00e3o ser\u00e3o reconhecidos”
A EC 103\/2019 praticou a primeira, n\u00e3o a segunda.
7.2. A omiss\u00e3o n\u00e3o autoriza interpreta\u00e7\u00e3o retroativa
Mesmo diante da omiss\u00e3o do constituinte derivado, n\u00e3o se pode presumir autoriza\u00e7\u00e3o para retroatividade prejudicial aos trabalhadores, pois:
Princ\u00edpio da irretroatividade: Decorre do sistema constitucional como um todo, n\u00e3o precisando de previs\u00e3o expressa em cada altera\u00e7\u00e3o normativa
In dubio pro operario: Na d\u00favida sobre o alcance temporal de norma previdenci\u00e1ria, prevalece interpreta\u00e7\u00e3o mais favor\u00e1vel ao segurado
Veda\u00e7\u00e3o de retrocesso social: Conquistas sociais incorporadas ao patrim\u00f4nio jur\u00eddico dos trabalhadores n\u00e3o podem ser suprimidas sem justificativa constitucional robusta
7.3. Erro do legislador n\u00e3o justifica preju\u00edzo aos segurados
Ainda que se admita que houve “erro” do constituinte derivado em n\u00e3o proteger expressamente per\u00edodos pret\u00e9ritos, esta falha n\u00e3o pode prejudicar trabalhadores que prestaram servi\u00e7os confiando no regime constitucional vigente \u00e0 \u00e9poca.
O \u00f4nus da omiss\u00e3o legislativa n\u00e3o pode recair sobre o particular que agiu em conformidade com o ordenamento jur\u00eddico ent\u00e3o vigente. Este \u00e9 princ\u00edpio elementar da seguran\u00e7a jur\u00eddica e da prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a leg\u00edtima.
8. PROVID\u00caNCIAS JUDICIAIS E ESTRAT\u00c9GIAS PROCESSUAIS
8.1. Controle difuso: Tema 1.209 em julgamento
O Tema 1.209 est\u00e1 sendo julgado no regime de repercuss\u00e3o geral (controle difuso-concreto). Trata-se de recurso extraordin\u00e1rio que analisa caso concreto de vigilante espec\u00edfico, mas cuja tese firmada ter\u00e1 efic\u00e1cia erga omnes (para todos) quanto \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o constitucional.
Limita\u00e7\u00e3o: A decis\u00e3o no Tema 1.209 firma tese jur\u00eddica vinculante, mas n\u00e3o retira formalmente a norma do ordenamento jur\u00eddico.
8.2. Controle concentrado: ADI\/ADPF
As entidades representativas dos vigilantes devem considerar a propositura de A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ou Argui\u00e7\u00e3o de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) contra a EC 103\/2019.
8.2.1. Legitimidade ativa
Nos termos do art. 103, IX, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, s\u00e3o legitimados:
Confedera\u00e7\u00e3o sindical (legitimado universal \u2013 n\u00e3o precisa comprovar \u00e2mbito nacional)
Entidade de classe de \u00e2mbito nacional (legitimado especial \u2013 necess\u00e1ria pertin\u00eancia tem\u00e1tica)
Para entidades de classe, a jurisprud\u00eancia do STF exige:
Organiza\u00e7\u00e3o e efetivo funcionamento em pelo menos 9 (nove) estados
Representa\u00e7\u00e3o de toda a categoria, n\u00e3o apenas fra\u00e7\u00e3o
Pertin\u00eancia tem\u00e1tica entre o objeto e os fins estatut\u00e1rios
Representa\u00e7\u00e3o por advogado
Confedera\u00e7\u00e3o Nacional dos Vigilantes (CNTV): Por ser confedera\u00e7\u00e3o sindical, possui legitimidade universal para propor ADI\/ADPF, independentemente de comprova\u00e7\u00e3o de abrang\u00eancia territorial.
8.2.2. Objeto da ADI\/ADPF
Norma impugnada:
Art. 201, \u00a7 1\u00ba, II, da CF (reda\u00e7\u00e3o EC 103\/2019)
Art. 19, \u00a7 1\u00ba, I, da EC 103\/2019 (norma transit\u00f3ria)
Fundamento: Viola\u00e7\u00e3o ao art. 60, \u00a7 4\u00ba, IV (cl\u00e1usula p\u00e9trea \u2013 direito adquirido) c\/c art. 5\u00ba, XXXVI, da CF
8.2.3. Pedidos
Principal:
Declarar a inconstitucionalidade parcial sem redu\u00e7\u00e3o de texto do art. 201, \u00a7 1\u00ba, II, CF, para conferir interpreta\u00e7\u00e3o conforme \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o no sentido de que:
“A veda\u00e7\u00e3o ao reconhecimento de atividade especial por periculosidade (risco \u00e0 integridade f\u00edsica) aplica-se apenas a per\u00edodos posteriores a 13\/11\/2019, devendo ser reconhecidos como especiais os per\u00edodos trabalhados at\u00e9 essa data sob o regime constitucional anterior (EC 47\/2005), em homenagem ao princ\u00edpio tempus regit actum e \u00e0 prote\u00e7\u00e3o do direito adquirido.”
Subsidi\u00e1rio:
Declarar a inconstitucionalidade por omiss\u00e3o da EC 103\/2019, por n\u00e3o ter resguardado expressamente os per\u00edodos pret\u00e9ritos, determinando ao Congresso Nacional que edite norma de transi\u00e7\u00e3o protegendo os per\u00edodos trabalhados at\u00e9 a promulga\u00e7\u00e3o da emenda.
Cautelar (art. 10, Lei 9.868\/99):
Suspender liminarmente todos os indeferimentos administrativos e decis\u00f5es judiciais que neguem reconhecimento de atividade especial de vigilantes em per\u00edodos at\u00e9 13\/11\/2019, at\u00e9 o julgamento definitivo da a\u00e7\u00e3o.
8.2.4. Modula\u00e7\u00e3o de efeitos
Nos termos do art. 27 da Lei 9.868\/99, o STF pode, por maioria de 2\/3 de seus membros (8 votos), restringir os efeitos da declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade ou decidir que ela s\u00f3 tenha efic\u00e1cia a partir de seu tr\u00e2nsito em julgado ou outro momento.
Pedido antecipado de modula\u00e7\u00e3o:
Caso declarada a inconstitucionalidade, modular efeitos para:
Preservar reconhecimentos de atividade especial j\u00e1 deferidos pelo INSS\/Judici\u00e1rio
Estabelecer que efeitos sejam ex nunc ou pro futuro quanto a eventuais revis\u00f5es desfavor\u00e1veis
Proteger segurados que j\u00e1 se aposentaram com base na especialidade reconhecida
8.3. Amicus curiae no Tema 1.209
Medida urgente e estrat\u00e9gica: As entidades representativas devem requerer, imediatamente, ingresso como amicus curiae no RE 1.368.225 (Tema 1.209).
Fundamento legal: Lei 9.868\/99, art. 7\u00ba, \u00a7 2\u00ba c\/c CPC, art. 138
Como proceder:
Elaborar peti\u00e7\u00e3o fundamentada ao Ministro Relator (Nunes Marques)
Demonstrar representatividade adequada da categoria
Juntar estatuto social e documenta\u00e7\u00e3o de atua\u00e7\u00e3o nacional
Indicar relev\u00e2ncia da quest\u00e3o e contribui\u00e7\u00e3o espec\u00edfica ao debate
Apresentar memoriais t\u00e9cnicos e jur\u00eddicos
Requerer sustenta\u00e7\u00e3o oral
Prazo: Ainda poss\u00edvel, considerando que o julgamento est\u00e1 em curso (termina em 13\/02\/2026)
Vantagem: Influenciar diretamente o julgamento em andamento, apresentando dados da categoria, estudos t\u00e9cnicos e argumenta\u00e7\u00e3o jur\u00eddica qualificada.
8.4. A\u00e7\u00f5es coletivas
8.4.1. Mandado de Seguran\u00e7a Coletivo
Fundamento: Art. 5\u00ba, LXX, da CF
Legitimados:
Organiza\u00e7\u00e3o sindical
Entidade de classe
Associa\u00e7\u00e3o legalmente constitu\u00edda h\u00e1 pelo menos 1 ano
Objeto: Impetrar contra ato do INSS que negue aposentadoria especial a vigilantes com per\u00edodos trabalhados at\u00e9 13\/11\/2019, demonstrando liquidez e certeza do direito com base:
Na legisla\u00e7\u00e3o vigente \u00e0 \u00e9poca (CF reda\u00e7\u00e3o EC 47\/2005)
No princ\u00edpio tempus regit actum
Na prote\u00e7\u00e3o ao direito adquirido
Efeitos: Decis\u00e3o favor\u00e1vel beneficia todos os substitu\u00eddos (vigilantes filiados)
8.4.2. A\u00e7\u00e3o Civil P\u00fablica
Fundamento: Lei 7.347\/85
Legitimados: Art. 5\u00ba da Lei 7.347\/85
Defensoria P\u00fablica
Minist\u00e9rio P\u00fablico
Associa\u00e7\u00f5es constitu\u00eddas h\u00e1 pelo menos 1 ano
Objeto: Defesa de interesses individuais homog\u00eaneos da categoria dos vigilantes
Vantagem: Coisa julgada erga omnes em caso de proced\u00eancia, beneficiando todos os vigilantes, filiados ou n\u00e3o \u00e0s entidades autoras
8.5. Estrat\u00e9gia processual integrada
Recomenda\u00e7\u00e3o: Ado\u00e7\u00e3o de estrat\u00e9gia cumulativa e complementar:
Fase 1 – IMEDIATO (at\u00e9 13\/02\/2026):
\u2705 Ingresso como amicus curiae no Tema 1.209
Influenciar julgamento em curso
Apresentar dados estat\u00edsticos da categoria
Demonstrar impacto social da decis\u00e3o
Sustenta\u00e7\u00e3o oral
Fase 2 – SIMULT\u00c2NEO:
\u2705 Protocolar ADI\/ADPF
Via aut\u00f4noma, n\u00e3o subordinada ao Tema 1.209
Fundamento em cl\u00e1usula p\u00e9trea (mais forte que interpreta\u00e7\u00e3o legal)
Efeitos mais amplos (vinculante + erga omnes + retira norma)
Fase 3 – P\u00d3S-JULGAMENTO:
Cen\u00e1rio A – Tema 1.209 favor\u00e1vel + ADI\/ADPF procedente:
Vit\u00f3ria total (tese + norma declarada inconstitucional)
Blindagem contra resist\u00eancia administrativa
Cen\u00e1rio B – Tema 1.209 desfavor\u00e1vel + ADI\/ADPF procedente:
Vit\u00f3ria pela via concentrada
Supera\u00e7\u00e3o da tese fixada em repercuss\u00e3o geral
Cen\u00e1rio C – Ambos desfavor\u00e1veis:
A\u00e7\u00f5es coletivas (MS coletivo, ACP)
Argui\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade em casos concretos
Mobiliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica para edi\u00e7\u00e3o de lei complementar
8.6. Fundamenta\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria e precedentes
Precedentes favor\u00e1veis do STF:
ADI 2.356\/2.362 (EC n\u00e3o pode violar direito adquirido)
ADI 939 (n\u00facleo essencial de cl\u00e1usula p\u00e9trea)
ADI 2.010 (prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a leg\u00edtima)
Doutrina: Ingo Sarlet, Gilmar Mendes, Paulo Bonavides sobre limites ao poder de reforma; Jo\u00e3o Batista Lazzari, Carlos Alberto Pereira de Castro sobre direito previdenci\u00e1rio intertemporal.
9. CONSIDERA\u00c7\u00d5ES FINAIS
A quest\u00e3o da aposentadoria especial dos vigilantes transcende o debate t\u00e9cnico-previdenci\u00e1rio, situando-se no campo dos direitos fundamentais e dos limites ao poder de reforma constitucional. Tr\u00eas conclus\u00f5es emergem da an\u00e1lise desenvolvida:
Primeira: O Tema 1.209 do STF, embora referente especificamente aos vigilantes, tem potencial de estabelecer marco constitucional sobre o reconhecimento da periculosidade como crit\u00e9rio para aposentadoria especial, afetando milhares de trabalhadores expostos a atividades de risco.
Segunda: A distin\u00e7\u00e3o entre direito adquirido \u00e0 aposentadoria (completar todos os requisitos) e direito adquirido ao reconhecimento da natureza especial de per\u00edodos trabalhados (tempus regit actum) \u00e9 fundamental. Mesmo vigilantes que n\u00e3o completaram 25 anos at\u00e9 13\/11\/2019 t\u00eam direito ao reconhecimento como especiais dos per\u00edodos efetivamente trabalhados sob o regime constitucional anterior, que expressamente previa prote\u00e7\u00e3o \u00e0 “integridade f\u00edsica”.
Terceira: A omiss\u00e3o da EC 103\/2019 em proteger expressamente per\u00edodos pret\u00e9ritos n\u00e3o autoriza interpreta\u00e7\u00e3o retroativa prejudicial aos trabalhadores. Emenda constitucional, manifesta\u00e7\u00e3o do poder constituinte derivado reformador, encontra limite material nas cl\u00e1usulas p\u00e9treas, entre as quais se inclui o direito adquirido (art. 60, \u00a7 4\u00ba, IV, CF). A jurisprud\u00eancia do STF, firmada nas ADIs 2.356 e 2.362, estabelece que “as normas produzidas pelo poder reformador t\u00eam sua validez e efic\u00e1cia condicionadas \u00e0 legitima\u00e7\u00e3o que recebam da ordem constitucional”, devendo obedi\u00eancia \u00e0s cl\u00e1usulas p\u00e9treas.
Desconstituir retroativamente per\u00edodos trabalhados quando havia previs\u00e3o constitucional expressa de prote\u00e7\u00e3o \u00e0 integridade f\u00edsica, legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional regulamentadora (Decretos) e confian\u00e7a leg\u00edtima dos trabalhadores no regime jur\u00eddico vigente configura viola\u00e7\u00e3o ao n\u00facleo essencial do direito adquirido, protegido como cl\u00e1usula p\u00e9trea.
Do ponto de vista processual, as entidades representativas dos vigilantes disp\u00f5em de m\u00faltiplas vias de tutela jurisdicional: amicus curiae no Tema 1.209 (medida urgente), controle concentrado via ADI\/ADPF (medida estrat\u00e9gica com efeitos mais amplos) e a\u00e7\u00f5es coletivas (MS coletivo, ACP). A estrat\u00e9gia mais eficaz consiste na atua\u00e7\u00e3o integrada e complementar, n\u00e3o excludente, em todas estas frentes.
O julgamento do Tema 1.209, que se encerra em 13 de fevereiro de 2026, e eventual controle concentrado de constitucionalidade da EC 103\/2019 definir\u00e3o n\u00e3o apenas o destino dos vigilantes, mas estabelecer\u00e3o importante precedente sobre os limites do poder de reforma constitucional em face dos direitos fundamentais sociais e do princ\u00edpio da prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a leg\u00edtima.
A categoria dos vigilantes, que dedica sua vida profissional \u00e0 prote\u00e7\u00e3o do patrim\u00f4nio e da seguran\u00e7a de terceiros, sob constante risco \u00e0 pr\u00f3pria integridade f\u00edsica e sa\u00fade mental, merece do Estado e do Poder Judici\u00e1rio o reconhecimento desta condi\u00e7\u00e3o especial de trabalho, em observ\u00e2ncia aos princ\u00edpios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da valoriza\u00e7\u00e3o do trabalho e da prote\u00e7\u00e3o social.
REFER\u00caNCIAS
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Artigo elaborado em fevereiro de 2026. \u00a0 \u00a0\u00a0
Autor: Jos\u00e9 Fernando Santos Souza. \u00a0 \u00a0
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Foto: Divulga\u00e7\u00e3o\u00a0<\/p>\n\n\n
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